观点 | 刘岱宗：引入市场机制管控需求端 改变城市出行结构

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现在城市交通拥堵这么严重，我们该怎么办？世界资源研究所中国可持续城市项目主任刘岱宗在上期文章中从交通规划的角度为城市交通未来发展提供了思路。这一期，公安部道路交通安全研究中心再次邀请到刘岱宗先生，请他从需求控制的角度谈谈如何用市场机制来缓解城市交通拥堵。

拥堵收费的核心是从需求端解决拥堵

如今城市交通拥堵问题日益严重，一个深刻的原因就是在中国经济快速发展所带来的城镇化进程中，没有正确确立小汽车在城市交通和出行中的定位，导致形成了以小汽车为导向的城市规划、建设和管理理念。

那么，在这种观念的指导下，城市交通拥堵治理也往往是针对供给端采取措施，哪里堵了就在哪里架桥建路。很显然，这一政策并不能真正可持续地解决城市交通拥堵问题。这也是为什么西方主要国家和城市在经过多年的城市交通拥堵治理后，大多数选择放弃继续扩大供给来满足小汽车出行需求这样的传统战略，日益转向对小汽车出行需求管理的道路上来。

当前，我们对小汽车也采取了很多管理措施，如通过摇号或者竞拍来限制小汽车的保有量，通过限行来控制小汽车的出行次数，以及通过对停车位的整治来协同治理交通拥堵。尽管有这么多管理手段，市民还是对小汽车趋之若鹜，就是因为我们对小汽车出行进行了大量补贴，远离了其真正的使用成本。回到市场学体系来看待这个问题，是供需之间的价格调节机制失去了调节功能。

因此使用小汽车出行需遵从“市场调节，用者自付”的原则，通过价格机制（即拥堵收费）来调节小汽车总体出行需求，解决由于道路资源的有限性和小汽车出行需求间的失衡造成的拥堵问题。

拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路收取的附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。

拥堵收费本质上是对使用道路空间资源的费用补偿，在考虑出行者路径选择及方式选择行为的基础上，利用价格机制来调节交通量的时空分布，限制城市道路高峰期的车流密度，提高道路的通行速度，协调多种出行模式，尤其是提高高容量的公交系统和非机动车交通系统的利用率，从而满足道路使用者对时间和经济效率的要求。

从国际来看，自1997年开始，新加坡、伦敦、斯德哥尔摩、米兰、罗马等地陆续开始实施拥堵费政策，以此应对交通拥堵和环境问题。

拥堵收费的支持率与了解程度正相关

国内外很多经验表明，对于拥堵收费这类社会敏感度高的政策，争取利益相关方乃至社会公众的充分支持十分重要。当公众在没有清晰了解或获取有关拥堵收费政策的目的、效益信息时，都会本能地把这项政策当做一项新增的行政收费来反对。

2016年4月，世界资源研究所和北京交通大学在北京对拥堵收费政策进行了民意调查。此次调查采取线下（街头面对面访问）和线上（网络和社交媒体）相结合的方式，面向北京六环内居住或工作的普通民众，以及有经营实体或经营业务的商户。

调查共回收普通民众问卷8460份，商户问卷1797份。调查结果显示，公众对于拥堵收费政策的态度较为积极，51.6%的民众和74.9%的商户均不反对此项政策，但民众对拥堵收费政策了解程度普遍偏低，且并不看好拥堵收费政策的效果。

研究分析也发现，越了解拥堵收费政策的民众对此政策的支持度也越高。无车和经常使用公共交通出行的民众支持率高于有车及不使用公交出行的民众。

公众对于拥堵收费政策最大的担忧是该政策会“加重私家车主的负担”，但是公众也非常希望看到拥堵收费在“缓解拥堵的同时起到改善空气质量的协同作用”。

经验表明，随着一项政策的出台，公众支持度会发生变化，政策即将实施前的恐慌和反对会随着政策效益的显现而逐渐消失。

这在成功实施拥堵收费政策的城市如伦敦、斯德哥尔摩和米兰等地得到了印证。伦敦在拥堵收费政策实施前的反对率高达55%，而在政策实施后，这一比例下降到41%。米兰对于拥堵收费政策的支持率也从实施前的44%上升到实施后的80%。

目前，北京对拥堵收费持反对意见的民众比例与米兰实施该政策前类似，比伦敦实施该政策前的比例略低。所以，并不是我们国家的公众就比别的国家公众意识差，推行这项政策别的国家就比我国环境好。

▲公众支持率曲线

▲相关城市对拥堵费的民意调查结果

国际经验告诉我们拥堵收费

最重要的是把效益显性化

世界上有几个国家成功推行了拥堵收费政策，其中包括伦敦、新加坡和斯德哥尔摩等地。他们实施的难度都不小，也各有各的公众策略。但总结下来主要就是一句话，即拥堵收费政策的效益显性化。

例如新加坡在实施拥堵收费的同时，大力推进公共交通系统的建设和服务质量。此外，新加坡还成功推出了地铁“早鸟计划”，尽管该政策看起来具有独立性，但实际上也跟拥堵收费政策联系了起来，很多位于拥堵收费区域内的地铁站，如果在特定时间段内出站，乘客就能获得额外的折扣。

伦敦则是把拥堵收费和环境、空气治理工作结合起来，基于民众特别关心空气污染问题（因为伦敦是著名的雾都，发生过著名的伦敦毒雾事件）结合对小汽车不同排量和使用强度制定拥堵附加费。

斯德哥尔摩的案例更值得我们学习。由于在开始阶段民众对拥堵收费的反对意见十分强烈，政府创造性的设置了一个半年期试点项目，在试点项目结束后的一个月内进行了公投。民众亲眼经历和见证了在拥堵收费实施和不实施情况下道路交通拥堵状况的巨大反差后，该政策以多数票闯关成功。

伦敦、新加坡和斯德哥尔摩这三个城市实施拥堵收费以来，政策长期效果都比较明显，成为当地标志性的缓堵措施。

伦敦拥堵收费实施一周年后，收费时段进入收费区内的私人小汽车数量减少30%，拥堵水平下降30%，而公共汽车和长途汽车同期增长20%，早高峰使用公共汽车进入收费区的乘客从77000人次增加至106000人次。

新加坡拥堵收费实施的几十年间，尽管机动车数量增长了数倍，但限制区内车流量未见上涨，限制路段基本达到理想车速；公共交通出行分担率提升至63%。

据世界资源研究所发表的《拥堵收费和低排放区国际经验研究》显示，这三个城市作为成功实施拥堵收费政策的典型城市，对于中国具有一定的借鉴作用。

▲ 三个典型城市的公众策略

拥堵收费成功实施需具备四个关键要素

要素一：核心是调整出行结构

拥堵收费政策的目标是缓解拥堵，而缓解拥堵的核心手段是调整出行结构，因此拥堵收费政策应该以调整出行结构为核心。

具体建议：拥堵收费政策应该是区域性的，而不是走廊。走廊是出行的路径，对走廊征收拥堵收费政策极有可能导致车主改变驾驶路径却并不转换出行方式，即形成了所谓拥堵转移现象。而区域收费政策是对出行目的地征收拥堵费，除了过境车辆产生绕行以外，对目的地类小汽车驾驶者转换出行方式来说更具效力。

要素二：依据拥堵状况动态定价

道路拥堵状况是动态的。根据供需规律，应该发挥拥堵收费这一市场价格体系的调节机制，因此拥堵收费应该也是动态定价的。

具体建议：应该建立拥堵收费与收费区域内拥堵指数、边界交通流量等要素相关的动态机制，以发挥价格对于出行服务的市场调节功能。动态价格可以基于时段、工作日与非工作日、车辆排放标准等进行差异化调整。

要素三：注重公众参与

拥堵收费政策实施的关键是争取民众的支持。因此需要强化宣传，强调公众参与，使民众了解拥堵收费的效益是关键。

具体建议：征询民众意见不应该只面向小汽车用户，而应该面向更广泛的包括公交、自行车和步行乘客在内的交通参与者。建议通过类似斯德哥尔摩的试点项目、新加坡的公共交通返利、伦敦的提升公交系统服务能力及质量等措施，将拥堵收费效益向民众显性化。

要素四：多项政策配合执行

拥堵收费政策并非单一政策，而应该是治理交通拥堵综合措施中的重要一环。

具体建议：结合限行、新能源车推广措施、停车改革、公共交通运载效率以及路权再分配等多措施制定综合方案。并建立跨部门协调合作机制，提高执法和实施效率，强化宣传引导与公众参与。

作者简介

刘岱宗：世界资源研究所中国可持续城市项目主任、中国交通项目主任以及EMBARQ中国主任，北京城市实验室副主任委员，中国城市科学研究会城市大数据专业委员会委员。

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本期编辑 |  李 君

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